Az.: 1 S 165/99
Die Antragstellerin berühmt sich eines Anspruchs auf Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde auf dem Gebiet des Rundfunkrechts.
Der Staatsvertrag über die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt "Südwestrundfunk" (SWR) mit je einem Landessender für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz (GBl. 1997, 300; im folgenden: SWR-StV) bestimmt, daß die Regierungen der Länder die Aufsicht über die Einhaltung der Bestimmungen dieses Staatsvertrages und der allgemeinen Rechtsvorschriften führen. Die Rechtsaufsicht im Rundfunkwesen fußt auf der Erkenntnis des Bundesverfassungsgerichts (E 73, 118, [153]), daß im dualen Rundfunksystem, das neben den öffentlich-rechtlichen Anstalten auch private Veranstaltungen von Rundfunk erlaubt, infolge der grundrechtlich geschützten Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; BVerfGE 12, 205) sich eine unbeschrankte Rechtsaufsicht des Staates verbietet, eine beschränkte Staatsaufsicht jedoch erforderlich ist (vgl. Hartstein / Ring / Kreile / Dörr / Stettner, Rundfunkstaatsvertrag, 2. Aufl., vor § 10, RdNr. 31 ff.). Die Besonderheiten des Rundfunkwesens rechtfertigen nicht ohne weiteres die Übertragung der Erkenntnis, daß Rechtsaufsicht im allgemeinen ausschließlich zu dem Zweck ausgeübt wird, das staatliche Interesse an einer gesetzmäßigen Verwaltung durchzusetzen und demgemäß unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein Anspruch auf rechtsstaatliches Tätigwerden besteht. Es verbietet sich daher, der Antragstellerin die Befugnis für ein solches Begehren, Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen, von vornherein mit dem Hinweis auf den Schutzzweck der Rechtsaufsicht im allgemeinen zu versagen.
Dies allein reicht jedoch zur Begründung der Antragsbefugnis nicht aus, denn hierzu ist erforderlich, daß neben der Befugnisnorm, die es dem Antragsgegner ermöglicht, tätig zu werden, der Antragstellerin auch eine subjektive Berechtigung auf das begehrte Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde eingeräumt sein könnte.
§ 37 SWR-StV allein gibt für eine mögliche subjektive Berechtigung der Antragstellerin allerdings nichts her. Weder sein Wortlaut noch die amtliche Begründung (abgedruckt bei Flechsig, SWR-StV, Kommentar, 1. Aufl., 1997 § 37) weisen darauf hin, daß die vertragschließenden Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz einem Dritten die Möglichkeit auf Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde einräumen wollten oder sie ihre Aufgabe unter Beachtung der rechtlichen oder sonstigen Interessen Dritter wahrnehmen sollten. Eine subjektive Berechtigung der Antragstellerin könnte sich indessen aus dem Gesamtgefüge des Staatsvertrags ergeben, sofern bestimmte Regelungen die Berücksichtigung privater Interessen Dritter erfordern und durch ein Nichteinschreiten der Rechtsaufsicht, die die Aufgabe hat, die Einhaltung der Bestimmungen des Staatsvertrages zu überwachen, diese rechtlich geschützten Interessen verletzt würden.
In Betracht kommt hier insoweit § 3 Abs. 1 SWR-StV, der die Rundfunkprogramme des SWR zum Gegenstand hat. Danach veranstaltet der SWR jeweils zwei Landeshörfunkprogramme für die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, von denen das eine ein informationsbezogenes Angebot enthalten und das andere der Darstellung der Region dienen und nach landsmannschaftlichen Gesichtspunkten sowie nach gewachsenen Wirtschafts- und Erlebnisräumen zugeschnitten sein soll (§ 3 Abs. 1, 1. Spiegelstrich SWR-StV), sowie zwei gemeinsame Hörfunkprogramme für die Länder Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz, von denen das eine einen kulturellen Schwerpunkt haben, das andere ein Musikprogramm vorwiegend für jüngere Menschen sein soll; die beiden zuletzt genannten Programme sollen auch landes- und regionalbezogene Inhalte haben (§ 3 Abs. 1, 2. Spiegelstrich SWR-StV). Der SWR-Staatsvertrag enthält somit eine Regelung hinsichtlich der Zahl der vom Beigeladenen zu veranstaltenden Hörfunkprogramme, nämlich für beide Länder insgesamt sechs und je Land vier. Der so beschriebene Programmauftrag begünstigt objektiv private Hörfunkanbieter; möglich erscheint auch, daß eine subjektive Begünstigungsabsicht Dritter durch die Vertragschließenden gegeben sein kann. Dies reicht nach Ansicht des Senats aus, um die Antragsbefugnis der Antragstellerin aus einer Zusammenschau der Befugnisnorm für die Rechtsaufsicht und der Bestimmung über die Programmstruktur in dem Staatsvertrag zu begründen. Ob der Regelung des § 37 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 SWR-StV der Antragstellerin das geltend gemachte subjektive Recht auf Einschreiten der Rechtsaufsicht tatsächlich einräumt, ist eine Frage der Begründetheit des einstweiligen Rechtsschutzantrags.
Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz scheitert auch nicht an der passiven Prozeßführungsbefugnis des Antragsgegners.
Zu Recht weist der Antragsgegner darauf hin, daß zwischen ihm und dem Land Rheinland-Pfalz keine notwendige Streitgenossenschaft besteht. Das Land Baden-Württemberg, der Antragsgegner, und das Land Rheinland-Pfalz führen die ihnen zugewiesene Aufsicht über die Einhaltung der Bestimmung des SWR-Staatsvertrags (§ 37 Abs. 1 Satz 1 SWR-StV) nicht gemeinsam. Sie nehmen diese Aufgabe im zweijährigen Wechsel wahr, wobei die jeweils aufsichtsführende Regierung - für den hier maßgeblichen Zeitraum - diejenige des Landes Baden-Württemberg, die jeweils andere Regierung nur beteiligt und sich um ihr Einvernehmen bemüht (§ 37 Abs. 1 Satz 2 SWR-StV). Eine Zustimmung der jeweils anderen Regierung zu Maßnahmen der Rechtsaufsicht erfordert der Staatsvertrag nicht. Die von der Antragstellerin befürchteten Rechtsprobleme beim Übergang der Rechtsaufsicht auf die andere Regierung bei anhängigen Verwaltungs- und Verwaltungsgerichtsverfahren lassen sich mit den Regelungen des Verfahrensrechtes lösen.
Der demnach uneingeschränkt zulässige Antrag kann in der Sache jedoch keinen Erfolg haben. Die Antragstellerin hat keinen Anordnungsanspruch; der geltend gemachte Anspruch auf Einschreiten des Antragsgegners im Wege der Rechtsaufsicht gegen den Beigeladenen steht ihr nicht zu.
Wie bereits aufgezeigt, begründet die Befugnisnorm, die dem Antragsgegner als Rechtsaufsichtsbehörde die Möglichkeit eröffnet, gegen den Beigeladenen rechtsaufsichtliche Maßnahmen - nach Durchlaufen eines besonderen Verfahrens (vgl. § 37 Abs. 2 Satz 1 SWR-StV) - zu ergreifen, als solche keinen Anspruch auf Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde bei Verletzungen lediglich objektiv-rechtlicher Bestimmungen des Staatsvertrages über den Südwestrundfunk. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin enthält aber auch die Regelung für Programme und den Programmauftrag des Beigeladenen in § 3 SWR-StV keine Bestimmung, die dem Schutz der Antragstellerin als Drittem zu dienen bestimmt ist und aus der damit ein Anspruch auf Einschreiten hergeleitet werden könnte. Dies ergibt sich aus folgendem:
Soweit der Südwestrundfunk-Staatsvertrag in § 3 Abs. 1, 1. und 2. Spiegelstrich, die Zahl und die Art der Hörfunkprogramme nennt und beschreibt, die von der Beigeladenen veranstaltet werden müssen, greift er lediglich den im Zeitpunkt der Verschmelzung von Süddeutschem Rundfunk und Südwestfunk bestehenden Zustand auf. Es wird also, wie auch die amtliche Begründung zu § 3 SWR-StV ausweist (abgedruckt bei Flechsig, a.a.O. § 3), vom status quo des Jahres 1997 ausgegangen. Weder aus dem Gesetzeswortlaut, noch aus der amtlichen Begründung und auch nicht aus dem systematischen Zusammenhang der Regelungen des Südwestrundfunk-Staatsvertrages läßt sich eine subjektive Begünstigungstendenz privatrechtlicher Rundfunkveranstalter durch die Beschreibung dieser Programmanzahl und Programminhalte herleiten.
Hinzu kommt, daß § 3 Abs. 1 SWR-StV lediglich eine Mindestanzahl der Programme des Beigeladenen enthält (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 21.10.1998 - BVerwG 6 A 1.97 - hinsichtlich des Staatsvertrags über den Mitteldeutschen Rundfunk). Dies wird durch die Bestimmung in § 3 Abs. 3 SWR-StV deutlich, wonach weitere Programme des SWR im Rahmen der Bestands- und Entwicklungsgarantie auf der Grundlage besonderer staatsvertraglicher Vereinbarungen zulässig sind. Die Regelung ist Ausdruck der vom Bundesverfassungsgericht neben der Bestandsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk eingeforderten Entwicklungsgarantie als Ausfluß der vom Staat zu gewährenden Rundfunkfreiheit (vgl. BVerfGE 90, 60 [91]; 83, 238 [299]). Dem Umstand, daß nach dem SWR-Staatsvertrag weitere Programme des Beigeladenen zugelassen werden können, ist zu entnehmen, daß entgegen der Ansicht der Antragstellerin die Festlegung von - länderspezifisch betrachtet - vier Hörfunkprogrammen nicht auch zu ihren Gunsten erfolgte, sie also insoweit keine subjektiven Rechte auf Beibehaltung dieser vier Programme hat.
Aber auch der Staatsvertragsvorbehalt für die Zulässigkeit eines weiteren Programms (§ 3 Abs. 3 Satz 1 SWR-StV) dient nicht der Wahrung gesetzlich geschützter wirtschaftlicher Interessen der Antragstellerin. Ob der Beigeladene ggf. einen Anspruch auf Zulassung eines weiteren, von § 3 Abs. 1 SWR-StV nicht umfaßten Hörfunkprogramms durch die vertragschließenden Länder besitzt, ist allein aufgrund der Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu entscheiden. Privatwirtschaftliche Konkurrenzsituationen dürfen dabei keine Berücksichtigung finden, insbesondere kann grundsätzlich einem weiteren Programm des Beigeladenen die Zulassung nicht mit der Begründung verwehrt werden, ein privater Anbieter müsse vor Konkurrenz geschützt werden (vgl. BVerfGE 74, 297, 331 ff.). Hieraus folgt, daß selbst, wenn es sich bei dem vom Beigeladenen veranstalteten Programm Metro Stuttgart um ein weiteres, nicht in § 3 Abs. 1 SWRStV erfaßtes Hörfunkprogramm handeln sollte, das der staatsvertraglichen Zulassung bedürfte, die fehlende diesbezügliche Zulassung nicht zu einer Rechtsverletzung der Antragstellerin führt, die ihr einen Anspruch auf Tätigwerden der Rechtsaufsichtsbehörde einräumen würde.
Eine subjektive Berechtigung der Antragstellerin folgt schließlich nicht aus ihrer Behauptung, in Baden-Württemberg gebe es zwei Teilordnungen für den Rundfunk, nämlich für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk den SWR-Staatsvertrag und für den privaten Rundfunk das Landesmediengesetz, und diese stünden dergestalt in einem gegenseitigen Abhängigkeitsverhältnis, daß Begrenzungen für den einen Bereich unmittelbar dem anderen Bereich zugute kämen und umgekehrt. Richtig ist, daß im dualen Rundfunksystem öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und private Rundfunkveranstalter nebeneinander bestehen und (teilweise) auch miteinander um die Gunst der Hörer konkurrieren. Unrichtig ist jedoch, daß in diesem Bereich zwei Teilordnungen bestehen, denn auch für den Beigeladenen enthält das Landesmediengesetz Regelungen und zwar gerade in dem für die Verbreitung von Hörfunkprogrammen wichtigen Bereich der Zuteilung von Frequenzen (vgl. § 5 und § 7 LMedienG). Insoweit mögen bei der Frequenzvergabe Interessen privater Rundfunkveranstalter berücksichtigungsfähig sein. Für die hier relevante Frage eines Drittschutzes des § 3 Abs. 1 SWR-StV läßt sich hieraus zugunsten der Antragstellerin nichts gewinnen.
Der Senat kann daher offen lassen, ob das Metro-Programm Stuttgart, dem keine "neuen" Frequenzen zugeteilt worden sind, ein nach § 3 Abs. 1 SWR-StV problemlos statthaftes Fensterprogramm ist, wofür manches spricht, oder ob es sich, wie die Antragstellerin meint, um ein eigenständiges Programm handelt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen waren für erstattungsfähig zu erklären, da er im Beschwerdeverfahren einen eigenen Antrag gestellt hat.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG unter Berücksichtigung der Empfehlungen in Nr. 36.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 1996, 563).
Dieser Beschluß ist unanfechtbar.
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