Prof. Dr. iur. Dr. h.c. Thomas Oppermann
Tübingen
 
 
 

Der Staatsvertrag über den Südwestrundfunk (SWR) und die Rundfunkfreiheit des künftigen SWR

 
  
 
Rechtsgutachten
erstattet dem
Süddeutschen Rundfunk und dem Südwestfunk
 
 
Stand: Mai 1997
 
unter Mitarbeit von Rechtsassessor José Christian Cascante
 

 
[ Leitseite ]   [ Seitenanfang ]   [ Abschnitt I ]   [ Abschnitt II ]   [ Abschnitt III ]   [ Abschnitt IV ]   [ Abschnitt V ]
  Im Internet herausgegeben von Patrick Mayer - Informationen zu Artikel 5 Grundgesetz

 
Vorbemerkung
 
I. Einführung
 
II. Das grundsätzliche Verständnis von Staatsferne und Rundfunkautonomie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

III. Untersuchung einzelner Bestimmungen des SWR-Staatsvertrages IV. Abschließende Bewertung
 
V. Thesenartige Zusammenfassung
 

 
DER STAATSVERTRAG ÜBER DEN SÜDWESTRUNDFUNK (SWR)
 
und
 
 DIE RUNDFUNKFREIHEIT DES KÜNFTIGEN SWR
 

Vorbemerkung:

Am 15. April 1997 haben die Landesregierungen Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz in Mannheim den Staatsvertrag über den Südwestrundfunk (SWR) paraphiert. Die Unterzeichnung des StV ist am 31. Mai 1997 in Mainz erfolgt. Ziel des StV ist die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt "Südwestrundfunk" (SWR) mit Sitz in Baden-Baden, Mainz und Stuttgart (Dienstort Intendant), § 1 Abs. 1.

Zum 1. Oktober 1998 sollen der Süddeutsche Rundfunk/Stuttgart (SDR) und der Südwestfunk Baden-Baden (SWF) aufgelöst werden und im Wege der Gesamtrechtsnachfolge auf den SWR übergehen (§ 41 Abs. 1).

Der StV soll zum 1. Januar 1998 in Kraft treten. Die Ratifikation in den beiden Landtagen muß daher im Laufe des Jahres 1997 erfolgen.

Sind bis zum 31. Dezember 1997 die Ratifikationsurkunden nicht ausgetauscht, wird der StV gegenstandslos (§ 44).

Unmittelbar nach der Unterzeichnung des Staatsvertrages ergab sich eine öffentliche Diskussion darüber, ob bestimmte Regelungen des StV hinreichend der Rundfunkfreiheit des künftigen SWR Rechnung tragen, wie sie sich verfassungs-rechtlich aus Art. 5 Grundgesetz (GG) ergibt.

Vertreter und Gremien der beiden Länder sowie von SDR/SWF beteiligen sich an dieser kontroversen Erörterung. SDR und SWF haben hierauf den Unterzeichnenden gebeten, zu diesem Fragenkomplex ein Rechtsgutachten zu erstatten.

Im Vordergrund der Diskussion stehen folgende Regelungen des Staatsvertrages:

Die folgende Untersuchung beschränkt sich auf diese Regelungen.

 
[ Leitseite ]   [ Seitenanfang ]   [ Abschnitt I ]   [ Abschnitt II ]   [ Abschnitt III ]   [ Abschnitt IV ]   [ Abschnitt V ]
  Im Internet herausgegeben von Patrick Mayer - Informationen zu Artikel 5 Grundgesetz

I. Einführung

Mit dem SWR-Staatsvertrag soll eine jahrzehntelange Auseinandersetzung über die Neuordnung der Rundfunklandschaft im deutschen Südwesten abgeschlossen werden. Die Errichtung von SDR und SWF in der unmittelbaren Nachkriegszeit beruhte wesentlich auf dem Willen der damaligen Besatzungsmächte und knüpfte für die Sendegebiete an die Grenzen der Besatzungszonen an. Auf diese Weise blieb insbesondere das 1952/53 gebildete Land Baden-Württemberg rundfunkmäßig in die Sendegebiete zweier Anstalten geteilt, während Rheinland-Pfalz mit dem früher französisch besetzten Teil Baden-Württembergs ein gemeinsames Sendegebiet bildete. Dieser Zustand wurde seit langem als unbefriedigend empfunden. Nachdem verschiedene Versuche, ihn zu ändern, in den siebziger und achtziger Jahren politisch gescheitert waren, liegt nunmehr mit dem SWR-Staatsvertrag erstmals eine konkrete Lösung in Gestalt der Errichtung einer Zweiländer-Anstalt SWR vor.

Der SWR erfährt eine Untergliederung mit zwei Landessendern in Mainz und Stuttgart (§ 2). Auf diese Weise entstehen neben dem SWR Gesamtsendegebiet zwei "Teil-Sendegebiete", die mit den Ländern Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz identisch sind. - Angesichts mancher auseinanderlaufender Interessen enthält der StV an vielen Stellen notwendig einen komplizierten Kompromißcharakter.

Rundfunkrechtlich markiert der Text des StV einen augenblicklichen Endpunkt gesetzgeberisch/staatsvertraglicher Entwicklungen des Rundfunkrechts in Deutschland. Sie verlief vielerorts von verhältnismäßig lockeren Regelungen der unmittelbaren Nachkriegszeit, die der Betätigung der Rundfunkanstalten und ihrem Verhältnis zum Staat mancherlei Freiraum ließen, zu einer immer dichteren Regulierung. Im Falle des SWR-Staatsvertrages springt dies besonders in die Augen, weil hier zwei der ältesten Rechtsgrundlagen von 1950/51

durch den nunmehr neuesten Staatsvertrag abgelöst werden sollen.

Das SDR-Gesetz begnügt sich mit 7 meist knappen Paragraphen und einer Satzung von weiteren 11 Paragraphen.

Der SWF-Staatsvertrag enthält 25 Paragraphen. Man glaubte damals, viele, auch wichtige, Angelegenheiten (z.B. die Zahl und Art der Programme) nicht auf der gesetzlichen Ebene regeln zu müssen, sondern der anschließenden Rundfunkpraxis überlassen zu können. In einem allgemeinen Sinne kann man dies als liberal bezeichnen.

Der SWR-Staatsvertrag trifft demgegenüber in seinen 44 oft ausführlichen Paragraphen eingehende Festlegungen u. a. über Rechtsform, Aufgaben sowie über die innere und äußere Organisation der neuen Anstalt. Er steht damit nicht allein, sondern knüpft an andere Rundfunkstaatsverträge über Mehrländeranstalten aus jüngerer Zeit an, die ähnlich ausführlich formulieren:

Für diese wachsende Regulierungsfreudigkeit , die auch anderwärts bis hin zu jüngeren Änderungen des Grundgesetzes zu beobachten ist, gibt es Gründe.

Die Entstehung einer dualen Rundfunkordnung seit den achtziger Jahren, in der private Sender neben die öffentlich-rechtlichen Anstalten getreten sind, nötigt zu mancherlei Abgrenzungen und Festlegungen, nicht zuletzt im technischen und im programmlichen Bereich, in Verbindung mit Fragen der Rundfunkfreiheit.

In Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz sind in solchen Zusammenhängen das

mit zu beachten. Außerdem hat die Rechtsprechung, insbesondere das Bundes-verfassungsgericht, seit Jahrzehnten in einer größeren Zahl von Leitentscheidungen dem Gesetzgeber bzw. den Vertragsschließenden sehr weitgehende Vorgaben an die Hand gegeben, zu deren Umsetzung es oftmals gesetzlicher Festlegungen bedarf.

Bei näherem Einblick in den SWR-Staatsvertrag läßt sich auch im Vergleich zu seinen letzten Vorgängern (Staatsverträge MDR und Deutschland-Radio) erkennen, daß man in der Festlegung der staatlichen Befugnisse im Verhältnis zum SWR gelegentlich noch ein Stück weitergegangen ist. Auch wenn der grundsätzliche Wille der vertragsschließenden Länder unverkennbar bleibt, eine mit der verfassungsrechtlichen Rundfunkautonomie ausgestattete Anstalt zu schaffen, erscheint an den o.g. Stellen des StV eine nähere Prüfung erforderlich, ob die gebotene Balance zwischen legitimer Mitsprache des Staates und selbst-bestimmendem Handeln der Rundfunkanstalt in jedem Falle gefunden worden ist.

Im Sinne seiner rechtspraktischen Zielsetzung orientiert sich dieses Gutachten vor allem an dem Verständnis der Rundfunkfreiheit, wie es vom Bundesverfassungsgericht und anderer höchstrichterlicher Rechtsprechung entwickelt worden ist. Freilich ist der "Flickenteppich" der vielfältigen und nicht immer widerspruchsfreien Äußerungen der Rechtsprechung so umfänglich geworden, daß es gleichzeitig eigener Einschätzungen des Unterzeichnenden bedarf. Wie es ein Kenner des Rundfunkverfassungsrechts jüngst formuliert hat, sind die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts über Landesrundfunkgesetze heute "kaum voraussehbar". Aus dieser gewissen Unsicherheit vermag auch der Unterzeichnende seine Auftraggeber nicht gänzlich zu entlassen.

 
[ Leitseite ]   [ Seitenanfang ]   [ Abschnitt I ]   [ Abschnitt II ]   [ Abschnitt III ]   [ Abschnitt IV ]   [ Abschnitt V ]
  Im Internet herausgegeben von Patrick Mayer - Informationen zu Artikel 5 Grundgesetz

II. Das grundsätzliche Verständnis von Staatsferne und Rundfunkautonomie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

1. Staatsferne und Rundfunkautonomie als Ausprägungen der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG
Die wesentlichen Grundaussagen des Bundesverfassungsgerichts und der herrschenden Lehre

a) Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit

Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Rundfunkfreiheit dient wie alle Garantien des Art. 5 I GG der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Die freie Meinungsbildung vollzieht sich in einem Prozeß der Kommunikation. Sie setzt auf der einen Seite die Freiheit voraus, Meinungen zu äußern und zu verbreiten, auf der anderen Seite die Freiheit, geäußerte Meinungen zur Kenntnis zu nehmen. Indem Art. 5 Abs. 1 GG Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs- und Informationsfreiheit als Grundrechte gewährleistet, sucht er zugleich den mit diesen Grundrechten einhergehenden Prozeß verfassungsrechtlich zu schützen. Der Rundfunk ist zugleich "Medium und Faktor" des Prozesses, in dem sich die Meinungsbildung vollzieht. Auf der einen Seite soll Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit informieren. Auf der anderen Seite bietet er dem Einzelnen und den gesellschaftlichen Gruppen die Gelegenheit zu meinungsbildendem Wirken. Meinungsbildung ist dabei in einem umfassenden Sinne zu verstehen. Sie vollzieht sich nicht nur durch Berichterstattung oder Vermittlung politischer Meinungen, sondern ebenso in Hör- und Fernsehspielen, musikalischen Darbietungen oder Unterhaltungssendungen. Der Rundfunk ist auch ein kulturelles Phänomen. Wenn das Ziel der Rundfunkfreiheit demnach darin besteht, der freien Meinungsbildung zu dienen, so kann angesichts der herausragenden kommunikativen Bedeutung des Rundfunks freie Meinungsbildung nur in dem Maß gelingen, in dem der Rundfunk seinerseits frei, umfassend und wahrheitsgemäß informiert.

b) Der Rundfunk muß umfassend informieren.

aa) Grundversorgungsauftrag

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat der Staat dafür Sorge zu tragen, daß der Rundfunk die ihm durch Art. 5 I GG zugewiesenen Aufgaben erfüllt. Eine dieser Aufgaben ist, wie oben bereits ausgeführt, die umfassende Information der Bevölkerung.

Bei der Suche nach Mechanismen, mit denen die umfassende Information gewährleistet werden kann, ist zu berücksichtigen, daß sich der Rundfunk, insbesondere im Vergleich zur Presse, in einer Sondersituation befindet.

Diese besondere Situation ist seit jeher geprägt durch die Knappheit verfügbarer Frequenzen für die Verbreitung und dem außergewöhnlich hohen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunksendungen.

Während sich die technischen Voraussetzungen zunehmend verbessert haben, obwohl auch insoweit immer noch Einschränkungen bestehen, ist der finanzielle Aufwand unverändert hoch. Hinzu ist ein verschärfter europaweiter Wettbewerb getreten, der die Sondersituation des Rundfunks noch verstärkt hat. Die privaten Anbieter können mit ihren Sendungen weder die Gesamtheit der Bevölkerung erreichen, noch kann man von ihnen erwarten, daß sie ein breites Spektrum an Meinungen und kulturellen Strömungen vermitteln, da sie sich wesentlich aus Werbeeinnahmen finanzieren und daher massenattraktive Programme zu geringen Kosten zu verbreiten suchen.

Unter den gegebenen Voraussetzungen können sie deshalb der Aufgabe umfassender Information nicht in vollem Ausmaße gerecht werden.

Nur die öffentlich-rechtlichen Anstalten können mit ihren terrestrischen Programmen nahezu die gesamte Bevölkerung erreichen und nur sie sind aufgrund ihrer Finanzierungsmechanismen auch in der Lage zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot. In einer dualen Rundfunkordnung ergibt sich deshalb aus der besonderen Situation des Rundfunks auch eine besondere Verantwortung für die öffentlich-rechtlichen Anstalten, die die unerläßliche "Grundversorgung" der Bevölkerung gewährleisten müssen. Dieser Grundversorgungsauftrag umfaßt die essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung ebenso wie für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik. Wesentlich für die Grundversorgung sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts drei Elemente:

bb) Entwicklungsgarantie

Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine duale Rundfunkordnung, ergibt sich aus Art. 5 I Satz 2 GG das Postulat, daß der öffentlich-rechtliche Rundfunk die Grundversorgung zu gewährleisten hat. Zugleich wird damit aber auch bestimmt, daß der Staat dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Möglichkeit einräumen muß, den klassischen Auftrag des Rundfunks zu erfüllen, der nicht nur seine Rolle für die freie Meinungsbildung, sondern auch seine kulturelle Verantwortung umfaßt. Die Aufgaben, die dem öffentlichen Rundfunk damit gestellt werden, machen es notwendig, die technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung sicherzustellen. Es liegt damit in der Verantwortung des Gesetzgebers, daß auch zukünftig ein Gesamtangebot erhalten bleibt, in dem die für die freiheitliche Demokratie konstitutive Meinungsvielfalt zur Darstellung gelangt. Anders als bei der Pressefreiheit kann die Rundfunkfreiheit nicht allein dadurch gesichert werden, daß Bestehendes gewährleistet wird. Den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf den gegenwärtigen Entwicklungsstand in programmlicher, finanzieller und technischer Hinsicht zu beschränken, wäre mit der Pflicht des Staates, die Voraussetzungen zu schaffen und zu erhalten, damit der öffentlich-rechtliche Rundfunk die Grundversorgung gewährleisten kann, unvereinbar. Der Grundversorgungsauftrag läßt sich vielmehr im dualen System unter den bestehenden Bedingungen nur erfüllen, wenn der öffentliche Rundfunk nicht allein in seinem gegenwärtigen Bestand, sondern auch in seiner zukünftigen Entwicklung gesichert ist.

c) Der Rundfunk muß frei und wahrheitsgemäß informieren.

Freie Meinungsbildung und Pluralität als wesentliche Funktionen des Rundfunks können nur gewährleistet werden, wenn weder vom Staat noch von gesellschaftlichen Gruppen ein beherrschender Einfluß auf die Veranstaltung und Gestaltung von Rundfunksendungen ausgeübt werden kann.

Art. 5 I Satz 2 GG verlangt daher die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beherrschung und Einflußnahme.

Die Rundfunkfreiheit ist insoweit wie die klassischen Freiheitsrechte zunächst einmal ein Abwehrrecht.

Die bloße Abwehr staatlicher Einflußnahme alleine sichert jedoch noch nicht freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk. Über eine lediglich negatorische Gestaltung hinaus bedarf es vielmehr einer positiven Ordnung, die gewährleistet, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk so breit und so vollständig wie möglich Ausdruck findet und daß auf diese Weise umfassende Information geboten wird.

Staatsfreiheit bedeutet somit nicht Abwesenheit jeglichen staatlichen Einflußes. Unzulässige beherrschende Einflußnahme durch den Staat beginnt vielmehr erst dort, wo nicht mehr der Schutzbereich des Art. 5 I Satz 2 GG gestaltet, sondern in die Rundfunkfreiheit eingegriffen wird. Dabei bezieht sich das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks nicht nur auf unmittelbare, sondern auch auf mittelbare Einflußnahme. Im Zweifel sind die Grenzen der Einflußnahme eng zu ziehen, da nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bei Grundrechten die Auslegung zu wählen ist, die die juristische Wirkungskraft der Norm am stärksten entfaltet.

Die Zurückhaltung des Staates muß dabei umso größer sein, je mehr in die Programmfreiheit eingegriffen wird, denn Rundfunkfreiheit hat ihre wesentliche Bedeutung in der Programmfreiheit im Sinne eines Verbots nicht nur staatlicher, sondern jeder fremden Einflußnahme auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme.

Überschreitet die staatliche Regelung die Grenzen des Schutzbereichs der Rundfunkfreiheit, bedarf sie verfassungsrechtlicher Rechtfertigung.

d) Sicherung der Rundfunkfreiheit durch den Staat und Freiheit des Rundfunks vor dem Staat

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muß der Staat einerseits durch aktives Eingreifen die Rundfunkfreiheit sichern, darf sich aber andererseits nicht in beherrschender Weise in die Gestaltung und Veranstaltung von Rundfunk einschalten.

Die schwer zu beantwortende Frage ist daher, wann der Staat die Grenzen zwischen notwendiger Regelung und unzulässigem Eingriff überschreitet.

Bei der Untersuchung eines Rundfunkstaatsvertrages ist insoweit zu unterscheiden zwischen Bestimmungen,

Bei der schwierigen Abgrenzung zwischen den letzten beiden Fallgruppen ist zu beachten, daß dem Staat zwar die Aufgabe zugewiesen wird, die Rundfunkfreiheit gesetzlich auszugestalten und zu sichern. Wie das im einzelnen zu geschehen hat, schreibt ihm das Grundgesetz jedoch nicht vor. Bei einer Untersuchung der Verfassungsmäßigkeit des Staatsvertrages kann es daher letztlich nur um die Frage gehen, ob der Gesetzgeber mit dem vorliegenden Vertrag die äußersten durch die Verfassung gezogenen Grenzen mißachtet.

2. Wichtige praktische Konsequenzen aus dem Verständnis des Bundesverfassungsgerichts von Staatsferne und Rundfunkautonomie als Ausprägungen der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG

a) Einleitung

Die wesentlichen aus Art. 5 I Satz 2 GG zu entnehmenden verfassungsrechtlichen Vorgaben hat das Bundesverfassungsgericht in seinem ersten Rundfunkurteil folgendermaßen umschrieben:
"Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen wird durch Gesetz eine juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen, die dem staatlichen Einfluß entzogen oder höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen ist; ihre kollegialen Organe sind faktisch in angemessenem Verhältnis aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen zusammengesetzt; sie haben die Macht, die für die Programmgestaltung maßgeblichen oder mitentscheidenden Kräfte darauf zu kontrollieren und dahin zu korrigieren, daß den im Gesetz genannten Grundsätzen für eine angemessen anteilige Heranziehung aller am Rundfunk interessierten Genüge getan wird";

b) Gesetzliche Regelung (Befugnisse des Gesetzgebers und ihre Grenzen)

Um die Rundfunkfreiheit zu verwirklichen, sind materielle, organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen erforderlich, die geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG gewährleisten will. Die Entscheidungen, die damit getroffen werden müssen, sind vor dem Hintergrund der sachlichen Bedeutung des Rundfunks für das individuelle und öffentliche Leben der Gegenwart zu betrachten und sind wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte. Die erforderliche rechtliche Ausgestaltung unterliegt daher dem Vorbehalt des Gesetzes und zwar in Form eines Parlamentsvorbehalts.

Daraus ergibt sich, daß der Gesetzgeber das zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit Wesentliche selbst bestimmen muß und keinesfalls der Exekutive überlassen darf. Wie der Gesetzgeber diese Aufgabe erfüllt, ist allerdings allein seine Entscheidung.

Die aus Art. 5 Abs. 1 folgende und dem Parlament obliegende Aufgabe, die Rundfunkfreiheit gesetzlich auszugestalten, berechtigt nur nicht zu einer Beschränkung des Grundrechts, die allein gemäß Art. 5 Abs. 2 zulässig ist.

Im Rahmen dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben verbleibt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum. Das Grundgesetz fordert lediglich, daß freie, umfassende und wahrheitsgemäße Meinungsbildung gewährleistet wird und daß Beeinträchtigungen und Fehlentwicklungen vermieden werden. Desweiteren muß der Gesetzgeber Vorkehrungen treffen, die sicherstellen, daß der Rundfunk weder dem Staat noch einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, daß die in Betracht kommenden gesellschaftlichen Kräfte im Gesamtprogramm zu Wort kommen und daß die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Der Staat muß also letztlich eine positive Rundfunkordnung schaffen, die die Vorgaben des Art. 5 GG realisiert. Das beinhaltet nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts, daß der Gesetzgeber verbindliche formell-gesetzliche Regelungen schaffen muß,
  Der Gesetzgeber ist danach zwar nicht auf ein bestimmtes Modell der Rundfunkordnung festgelegt. Entscheidet er sich allerdings - wie mittlerweile in allen Bundesländern auf der Grundlage von Staatsverträgen geschehen - für eine duale Rundfunkordnung, in der öffentlich-rechtliche und private Veranstalter nebeneinander bestehen, muß er dafür sorgen , daß die verfassungsrechtlichen Anforderungen gleichgewichtiger Vielfalt im Ergebnis durch das Gesamtangebot aller Veranstalter erfüllt werden. Unter den gegenwärtigen Bedingungen setzt das voraus, daß die unerläßliche Grundversorgung der Bevölkerung vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk ohne Einbuße erbracht wird. Die damit verbundene verfassungsrechtliche Funktionsgewährleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bedeutet, daß der Gesetzgeber den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Umsetzung des Grundversorgungsauftrages ermöglichen und ihnen eine Entwicklungsgarantie sichern muß und beinhaltet darüber hinaus auch eine das jeweilige Land treffende finanzielle Gewährleistungspflicht für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk.

c) Praktische Konsequenzen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die Organisation öffentlich-rechtlichen Rundfunks

aa) Rechtlich selbständige Rundfunkanstalt

Die Rundfunkfreiheit dient der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung. Diese Aufgabe erfordert die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beherrschung und Einflußnahme. Das Grundgesetz schreibt dabei aber keine bestimmte Form der Rundfunkorganisation vor. Rundfunkveranstalter können sich daher nicht nur als Anstalten des öffentlichen Rechts, sondern zum Beispiel auch als rechtsfähige Gesellschaft des privaten Rechts organisieren. Es muß sich allerdings um selbständige juristische Einheiten handeln, die mit einer autark ausgebildeten Organisations- und Personalhoheit sowie einer gewissen Finanzautonomie (nähere Verwendung des Gebührenaufkommens im Rahmen des Programms) ausgestattet sind.

Verfassungsrechtlich zwingend erforderlich ist zumindest die Rechtsfähigkeit der zu schaffenden Anstalt und ihre Errichtung durch Gesetz.

bb) Innere Organisation der Rundfunkanstalt

Die innere Organisation einer Rundfunkanstalt wird in ihren Grundstrukturen durch die Funktion der Rundfunkfreiheit geprägt. Das Bundesverfassunsgericht drückt das folgendermaßen aus:
"Zu der positiven Ordnung des Rundfunkwesens, die dem Gesetzgeber durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG aufgegeben ist, gehören auch geeignete organisatorische Vorkehrungen, die im Rahmen des zugrunde gelegten Ordnungsmodells sicherstellen, daß der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird und daß die in Betracht kommenden Kräfte im Gesamtangebot zu Wort kommen können";
Die verfassungsrechtlichen Vorgaben im Hinblick auf Organisation und Besetzung der Kontrollgremien sind damit im Grundsatz klar. Der Staat muß die Mitwirkung der Gesellschaft an der Gestaltung des Rundfunks, die demokratische Repräsentation in den Organen sichern. Verhindert werden muß hingegen ein bestimmender Einfluß von dritter Seite in den Kontrollgremien und auch den staatlichen Eingriffsmöglichkeiten in die Personalhoheit der Rundfunkanstalt sind Grenzen gesetzt.

Die Schwierigkeiten liegen bei der einfachgesetzlichen Umsetzung des Verfassungsrechts, der Sicherstellung der Chancengleichheit aller an der öffentlichen Meinungsbildung mitwirkenden Kräfte, der Auswahl der "relevanten Kräfte" und "der gesellschaftlich bedeutsamen Gruppen", dem Verfahren der Besetzung der Gremien.

Bei allen länderspezifischen Unterschieden läßt sich feststellen, daß diese Vorgaben zur Herausbildung eines in seinen Grundstrukturen bundesweit ähnlichen Organisationssystems geführt haben. Rundfunkanstalten verfügen danach im allgemeinen über die drei Organe Intendant, Rundfunkrat und Verwaltungsrat.

Dabei bestimmen der Intendant und sein Personal zusammen in Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit das Programm, während Verwaltungsrat und Rundfunkrat den eigentlichen Sender kontrollieren.

cc) Aufgaben und Besetzung der Kontrollgremien

Trotz des gesetzgeberischen Spielraums müssen Funktion und Zusammensetzung dieser Organe gewissen verfassunsgrechtlichen Anforderungen entsprechen.

Die Funktion der Kontrollgremien im Rahmen der Rundfunkorganisation hat das Bundesverfassungsgericht in seiner ersten Rundfunkentscheidung folgendermaßen skizziert:

"Sie haben die Macht, die für die Programmgestaltung maßgeblichen oder mitentscheidenden Kräfte darauf zu kontrollieren und dahin zu korrigieren, daß den im Gesetz genannten Grundsätzen für eine angemessen anteilige Heranziehung aller am Rundfunk interessierten Genüge getan wird".
Im Hinblick auf die Zusammensetzung der Organe könnte man vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich gebotenen Staatsfreiheit des Rundfunks gehalten sein, jeglichen unmittelbaren oder mittelbaren Einfluß des Staates in den Kontrollgremien ausschließen zu wollen. Dies ist jedoch in dieser Ausschließlichkeit aus verschiedenen Gründen nicht praktikabel.

Der Rundfunkrat nimmt innerhalb einer Rundfunkanstalt die Funktion eines Sachwalters der Allgemeinheit wahr. Seine Aufgabe ist, den Interessen der Allgemeinheit im Rundfunk Geltung zu verschaffen. Es kommt daher darauf an, daß die gesamte Bandbreite der Gesellschaft und damit eine möglichst große Vielzahl von gesellschaftlich relevanten Gruppen im Rundfunkrat vertreten werden.

Dem Gesetzgeber obliegt die objektivrechtliche Verpflichtung, ein pluralistisches Kontrollgremium im Rundfunk zu schaffen und damit eine einseitige Einflußnahme und Programmgestaltung zu verhindern.

Um die Umsetzung dieser Verpflichtung zu gewährleisten, muß der Gesetzgeber die Möglichkeit haben, auf die Besetzung des Rundfunkrates einzuwirken.

Soweit Gremien Entscheidungsbefugnisse ausüben, bedürfen sie, wie jede Ausübung von Staatsgewalt, demokratischer Legitimation. Folgt man dem weiten Staatsgewaltbegriff des Bundesverfassungsgerichts, wird man auch eine demokratische Legitimation der Rundfunkkontrollgremien fordern müssen. Der Legitimationsakt kann nur vom Volk selbst oder aber, was die Regel sein wird, durch vom Volk eingesetzte Staatsorgane erfolgen. Ein gewisser, zumindest mittelbarer staatlicher Einfluß auf die Besetzung von Rundfunk- und Verwaltungsrat kann damit gar nicht ausgeschlossen werden.

Wenn aber aus den gerade genannten Gründen ein staatlicher Einfluß auf die Kontrollgremien nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, lautet die Frage lediglich, wie weit der Einfluß des Staates gehen darf.

Dabei muß differenziert werden zwischen der Art des staatlichen Einflußes und den Kompetenzen des Organes.

Allgemein gilt: je größer die Kompetenzen des jeweiligen Gremiums, desto enger müssen die Grenzen für die Mitwirkung des Staates gesteckt werden.

Bei der Art der Einflußnahme des Staates ist, abgestuft nach Intensität, zu unterscheiden zunächst zwischen Mitwirkung durch Staatsvertreter im Organ selbst oder Mitwirkung bei der Auswahl der Rundfunk- oder Verwaltungsräte. Bei letzterem müßte zusätzlich nach der Art der Einflußnahme auf die Besetzung zwischen Ernennung, Auswahlrecht (aus mehreren vorgeschlagenen Bewerbern) oder Ablehnungsrecht differenziert werden.

Die verfassungsrechtlichen Vorgaben aus der Rundfunkfreiheit setzen insoweit nur einen groben Rahmen.

Was die direkte Mitwirkung des Staates im Rundfunkrat betrifft, so steht auf der einen Seite fest, daß staatliche Organe als solche in der Rundfunkanstalt keine entscheidende Funktion haben dürfen.

Auf der anderen Seite verbietet Art. 5 GG nicht, daß auch Vertretern des Staates in den Organen eine angemessene Mitwirkung eingeräumt wird. In welchen Grenzen dies zulässig ist, wurde bislang vom BVerfG nicht klar definiert. Eine mehrheitliche Besetzung durch Staatsvertreter wäre mit Sicherheit verfassungswidrig.

Bei diesem Fall unmittelbarer Partizipation an Entscheidungen wird man aber wohl schon bei weitaus geringeren Beteiligungsquoten verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen.

Was den Einfluß des Staates auf die Zusammensetzung der Gremien betrifft, so ist zunächst einmal die verbindliche Vorgabe zu beachten, daß die kollegialen Organe in angemessenem Verhältnis aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen zu bilden sind.

Der Gesetzgeber muß daher eine pluralistische Zusammensetzung gewährleisten.

Wer im einzelnen zu den gesellschaftlich relevanten Gruppen gehört, die repräsentiert werden müssen, wird in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG jedoch nicht festgelegt. Verfassungsrechtlich zwingend ist lediglich, daß die festgelegte Zusammensetzung der Gremien geeignet sein muß, die Rundfunkfreiheit zu wahren.

Mehr als daß eine einseitige Einflußnahme und Programmgestaltung durch den Staat verhindert wird, fordert Art. 5 GG dabei nicht.

Dem Gesetzgeber steht damit ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der seine Grenzen im Verbot einer willkürlichen oder grob einseitigen Gremienzusammensetzung findet.

Der Gesetzgeber darf daher keine Zusammensetzung der Gremien vorsehen, bei der dem Staat zuzurechnende Vertreter eine Mehrheit bilden. Darüberhinaus würde aber bereits eine Regelung verfassungsrechtlichen Bedenken begegnen, bei der der Staat auf die Entscheidungsfindung einer größeren Zahl der Rundfunk- und Verwaltungsräte Einfluß nehmen könnte. Während ihrer Amtsperiode müssen die Mitglieder in den einzelnen Gremien zudem unabhängig von Weisungen sein des Staates, aber auch der Organisationen, die sie entsenden. Auch die Abberufung von Mitgliedern der Gremien darf nur bei besonderen Gründen und aufgrund gesetzlicher Regelung erfolgen. Anderenfalls würde damit die gleiche Wirkung erzeugt wie bei Weisungsgebundenheit. Vor allem die Rundfunkräte sollen allein dem Interesse der Allgemeinheit verpflichtet und daher in einer "temporär unangreifbaren Position" sein. Desweiteren sollte, um die Staatsferne zu sichern, zwischen allen Organen der Rundfunkanstalt die Inkompatibilität gewahrt bleiben. Will man das Ausmaß staatlicher Einflußnahme in den Gremien begrenzen, muß man bestimmen, welche Vertreter in diesem Zusammenhang dem Staat zuzurechnen sind.

Das BVerfG hat in diesem Zusammenhang noch nicht abschließend geklärt, auf wen sich das Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks bezieht. Regierungsvertreter sind insoweit unstrittig Repräsentanten des Staates, das BVerfG bezieht aber auch die Landesparlamente ein.

Auch der Einfluß von Parteien auf das Rundfunkprogramm soll ebenso weitmöglichst begrenzt werden wie der einzelner gesellschaftlicher Gruppen.

dd) Beschränkte staatliche Rechtsaufsicht

Der Staat hat die Aufgabe, die Rundfunkfreiheit zu gewährleisten. Er muß daher im Verhältnis zu den Rundfunkanstalten auch über Aufsichtsmechanismen verfügen, um diese Aufgabe zu erfüllen. Wie weit die Einflußnahme durch die staatliche Aufsicht reicht, hängt wesentlich von ihrer Ausgestaltung ab. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts wäre eine Fachaufsicht des Staates mit der damit verbundenen Weisungsunterworfenheit im Hinblick auf die Rundfunkfreiheit unzulässig. Verfassungsgemäß ist daher lediglich eine staatliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit.

Auch dieser Rechtsaufsicht sind aber Grenzen zu setzen,

die allerdings vom BVerfG noch nicht weiter definiert worden sind. Im Schrifttum wird die Beschränkung zum Teil so verstanden, daß nur evidente und gravierende Rechtsverstöße Aufsichtsmaßnahmen nach sich ziehen dürfen, von anderer Seite wird hervorgehoben, daß staatliche Aufsicht nur subsidiär nach der anstaltsinternen Aufsicht eingreifen und sich nicht auf Programmfragen beziehen dürfe. Letztlich bleibt aber immer anhand des konkreten Falles zu bestimmen, ob und wieweit diese Aufsicht in den Programmbereich hineinreichen darf und welcher Mittel sich die Aufsicht bedienen darf.

d) Kein Einfluß auf die Rundfunkanstalt über die Finanzierung

Die Finanzaustattung einer Rundfunkanstalt ist elementare Vorausssetzung für den Gebrauch der Rundfunkfreiheit. Aus der Staatsfreiheit des Rundfunks folgt demgemäß, daß der Staat auch nicht mittelbar über die Finanzierung des Rundfunks Abhängigkeiten begründen darf. Überträgt der Gesetzgeber die Veranstaltung von Rundfunk auf öffentlich-rechtliche Anstalten, muß er die Erfüllung ihrer Aufgaben finanziell sicherstellen. Wie er dies tut, ist zwar grundsätzlich seine Entscheidung. Die Finanzierung muß jedoch sowohl nach ihrer Art als auch nach ihrem Umfang der Funktion des öffentlichen Rundfunks entsprechen. Die der Funktion des öffentlichen Rundfunks entsprechende Finanzierungsart ist die Gebührenfinanzierung, da sie die finanzielle Autonomie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gewährleistet und es damit den Rundfunkanstalten ermöglicht, ein Programm anzubieten, das den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. Andere Finanzierungsquellen, wie Einnahmen aus Werbung und Sponsoring, können, solange sie nicht überwiegen und dadurch Abhängigkeiten zu gesellschaftlichen Gruppen begründen, die Autonomie der Anstalt gegenüber dem Staat stärken und sind daher nicht nur zulässig, sondern sogar erwünscht. Der Gesetzgeber kann aber die Finanzierung öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Werbung verbieten oder bei grundsätzlicher Gestattung die Werbemöglichkeiten beschränken, solange die Finanzierung der Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Anstalt insgesamt gesichert ist. Insbesondere muß die Finanzierung derjenigen Programme ermöglicht werden, deren Veranstaltung den spezifischen Funktionen der Rundfunkanstalten nicht nur entspricht, sondern auch zur Wahrnehmung dieser Funktionen erforderlich ist. Finanziert werden müssen danach zumindest die Veranstaltung aller Programme, die zur Aufrechterhaltung der Grundversorgung unerläßlich sind.

Auch jenseits der Grundversorgung müssen jedoch Programme finanziell unterstützt werden, deren Veranstaltung der Funktion des Rundfunks entspricht.

e) Praktische Konsequenzen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für Programmfragen

aa) Programmfreiheit als wesentliches Element der Rundfunkfreiheit

Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Rundfunkfreiheit dient der freien Meinungsbildung. Dem Rundfunk obliegt damit eine Aufgabe, die er nur durch sein Programm erfüllen kann. Wie das Bundesverfassungsgericht mehrfach festgestellt hat, ist Rundfunkfreiheit deshalb in erster Linie Programmfreiheit. Aus der Tatsache, daß die Rundfunkfreiheit ihre wesentliche Bedeutung in der Programmfreiheit hat, ist wiederum zu schließen, daß die Zurückhaltung des Staates umso größer sein muß, je mehr in die Programmfreiheit eingegriffen wird.

Die Programmfreiheit beinhaltet dabei ein Verbot nicht nur staatlicher, sondern jeder fremden Einflußnahme auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme.

Die Entscheidung über diese Fragen muß Sache des Rundfunks bleiben und sich an publizistischen Kriterien ausrichten können. Da die Freiheit des Rundfunks jedoch nicht nur vor staatlicher Einflußnahme, sondern auch vor einseitiger Indienstnahme durch gesellschaftliche Gruppen geschützt werden muß, muß der Staat eine positive Ordnung schaffen, die gewährleistet, daß der Rundfunk die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft eine Rolle spielen.

Damit ergibt sich einerseits eine Pflicht des Staates, zu Handeln im Sinne einer schützenden Tätigkeit und andererseits die Pflicht, eine Einflußnahme auf das Programm weitgehendst zu unterlassen.

Was die Befugnisse des Gesetzgebers betrifft, so darf er mit seinen Regelungen auch die Rundfunkfreiheit gestalten. Allgemeine medienpolitische oder programmleitende Entscheidungen sind ihm nicht verwehrt.

Dabei kann er nicht nur verschiedene Modelle einer Rundfunkordnung wählen, wie beispielsweise die heute im Rundfunkstaatsvertrag verankerte duale Ordnung, oder das gewählte Modell in unterschiedlicher Weise ausgestalten, sondern auch unterschied-liche Anforderungen an die Programme der Rundfunkveranstalter formulieren. Er muß sich aber immer in dem Rahmen bewegen, den ihm Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgibt. Die Frage, die es daher zu beantworten gilt, ist, welche Grenzen bei der gesetzgeberischen Gestaltung zu beachten sind.

bb) Die Festlegung einer Anzahl von Programmen im Konflikt mit dem Grundversorgungsauftrag und der Entwicklungsgarantie

Wie bereits erwähnt, gebietet unter den gegenwärtigen Bedingungen die Rundfunkfreiheit, daß die unerläßliche Grundversorgung der Bevölkerung vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk ohne Einbuße erbracht wird.

Dies bedeutet aber auch, daß der Gesetzgeber den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Umsetzung des Grundversorgungsauftrages ermöglichen muß.

Der Staat hat allerdings ein Recht, den aus der Grundversorgung fließenden öffentlichen Rundfunkauftrag in allgemeinen Programmsätzen zu definieren, in deren Rahmen sich dann das von den Anstalten in Rundfunkfreiheit zu gestaltende Programm zu halten hat.

Obwohl die Entscheidung über Anzahl und Umfang der Programme von der Programmautonomie erfaßt wird und insoweit primär Sache der Rundfunkanstalten ist,

kann der Staat den öffentlich-rechtlichen Anstalten damit wohl eine bestimmte Anzahl von Programmen vorgeben. Im Rahmen einer dualen Rundfunkordnung trägt der Staat nämlich auch die Verantwortung für eine gerechte Programmverteilung zwischen öffentlichem und privatem Rundfunksektor. Es ist ihm daher nicht verwehrt, einzugreifen, damit der öffentlich-rechtliche Rundfunk keine beliebige Programmvermehrung betreibt, die zu Lasten privater Rundfunkbetreiber und im übrigen auch zu Lasten der öffentlichen Kassen gehen könnte. Bei der Berücksichtigung der Interessen privater Betreiber darf jedoch nicht vergessen werden, daß die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des dualen Systems von der Funktionstüchtigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks abhängt. Legt der Staat daher die Zahl der Rundfunkprogramme fest, so muß er zum einen beachten, daß die Anstalten einen Anspruch auf eine hinreichende Zahl von Programmen haben, um den Grundversorgungsauftrag in der geboteten Breite erfüllen zu können. Desweiteren muß Vorsorge getroffen werden, daß die Programmanzahl erweitert werden kann, wenn und soweit es der Grundversorgungsauftrag erfordert. Da letzterer nämlich im Sinne einer Entwicklungsgarantie dynamisch-zukunftsoffen ist, dürfen die Anstalten nicht ein für allemal in ein "Ghetto" einer bestimmten Programmzahl eingesperrt werden.

cc) Inhaltliche Programmanforderungen und Rundfunkfreiheit

Während im oben skizzierten Rahmen eine Festlegung der Anzahl der Programme keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt, müssen die Grenzen für inhaltliche Programmvorgaben weitaus enger gezogen werden. Der Gesetzgeber darf, so sagt es das Bundesverfassungsgericht, programmleitende Entscheidungen treffen. Bereits aus der Wortwahl ergibt sich, daß Gesetze den Rahmen stecken dürfen, daß aber die Konkretisierung, die letztendliche inhaltliche Entscheidung bei den Anstalten verbleiben muß.

Nur solange eine auf Programminhalte bezogene Regelung den Anstalten diesen Entscheidungsspielraum beläßt, wird sie verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sein.

Es muß der Rundfunkbetreiber selbst aufgrund seiner professionellen Maßstäbe bestimmen dürfen, was der gesetzliche Rundfunkauftrag in publizistischer Hinsicht verlangt.

f) Betrieb von Rundfunksendeanlagen durch staatliche oder staatsabhängige Unternehmen

Es besteht ein enger Zusammenhang zwischen der Freiheit der Meinungsverbreitung und der Freiheit, über Errichtung und Betrieb der Sendeanlagen selbst zu bestimmen.

Das Bundesverfassungsgericht stellt dazu einerseits fest, daß die sendetechnischen Anlagen nicht notwendigerweise in der Hand der Veranstalter liegen müssen.

Andererseits ist aber auch der nur mittelbare staatliche Einfluß auf die Rundfunkfreiheit, wie er durch (Mit-)Bestimmung hinsichtlich der sendetechnischen Gegebenheiten ausgeübt würde, verfassungsrechtlich bedenklich. Eine klare Trennungslinie ist in diesem Bereich besonders schwer zu ziehen.

g) Frequenzzuteilung

Die Zuteilung von Übertragungskapazitäten gehört zu den Grundvoraussetzungen des Gebrauchs der Rundfunkfreiheit. Der Staat trifft bei knappen Frequenzen mit der Entscheidung über die Zuordnung einer freiwerdenden Frequenz zugleich auch eine Auswahl zwischen den konkreten Bewerbern und damit mittelbar über das Programmangebot. Auch bei der Frequenzzuteilung sind daher die Grundsätze der Staatsfreiheit des Rundfunks in besonderer Weise zu beachten. Der Staat darf daher zum Beispiel nicht frei über die Zuordnung von Übertragungskapazitäten entscheiden. Andererseits hindert Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den Staat nicht daran, sondern verpflichtet ihn dazu, Regelungen über die Zulassung zur Rundfunkveranstaltung und die Auswahlkriterien für private Bewerber zu treffen. Dies geschieht insbesondere durch die Einrichtung staatsferner Landesmedienanstalten, denen die Aufgabe der Frequenzzuteilung anvertraut wird.

Dabei ist aber in besonderer Art und Weise darauf zu achten, daß der Staat weder unmittelbar noch mittelbar Einfluß auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme nimmt.

Darüber hinaus muß der Staat Sorge dafür tragen, daß der öffentlich-rechtliche Rundfunk über ausreichende Übertragungskapazitäten verfügt, um seinen Grundversorgungsauftrag zu erfüllen. Dies beinhaltet zugleich, daß die Anstalten auch in Zukunft Frequenzen zugeteilt bekommen können, wenn es erforderlich sein sollte, um die Grundversorgung sicherzustellen.

Im über die Grundversorgung hinausgehenden Bereich hingegen ist der Staat gehalten, Chancengleichheit zwischen Privaten und öffentlichrechtlichen Rundfunkbetreibern zu gewährleisten.

 
[ Leitseite ]   [ Seitenanfang ]   [ Abschnitt I ]   [ Abschnitt II ]   [ Abschnitt III ]   [ Abschnitt IV ]   [ Abschnitt V ]
  Im Internet herausgegeben von Patrick Mayer - Informationen zu Artikel 5 Grundgesetz

III. Untersuchung einzelner Bestimmungen des SWR-Staatsvertrages

Verfassungsrechtlich diskussionswürdig sind im SWR-Staatsvertrag in erster Linie die in innerem Zusammenhang stehenden Regelungen der §§ 3 Abs. 1, Abs. 3, 8 und 41 Abs. 8 StV. Sie betreffen die Programmautonomie der Anstalt unter den Gesichtspunkten einer Festlegung der Zahl und Arten der Programme des SWR, damit verbundener Werbungsverbote sowie der Regelung der Übertragungswege (Frequenzen) für diese Programme. Die besondere Relevanz dieser Bestimmungen ergibt sich aus der Tatsache, daß die Programmfreiheit nach verfassungsrechtlichem Verständnis das Kernstück der Rundfunkfreiheit bildet. Dieser Komplex wird im Folgenden zusammen behandelt. Im übrigen folgt die Untersuchung der Paragraphenfolge des StV.

1. Selbstverwaltungsrecht des SWR (§ 1 Abs. 2 StV)

Nach § 1 Abs. 2 hat der SWR das Recht der Selbstverwaltung "im Rahmen dieses Staatsvertrages".

Es ist gefragt worden, ob darin nicht eine bedenkliche Einschränkung des Selbstverwaltungsrechtes liegen könne. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Das Selbstverwaltungsrecht der Anstalt als Sicherungsmittel der Rundfunkfreiheit leitet sich aus Art. 5 GG ab.

Ebenso wie die Rundfunkfreiheit ist es nicht grenzenlos gewährleistet, sondern kann nach Art. 5 Abs.2 GG gesetzlich beschränkt werden. Diese Beschränkungen müssen allerdings ihrerseits im Lichte der grundsätzlichen Rundfunkfreiheit verhältnismäßig sein ("Güterabwägung").

Die Formulierung "Selbstverwaltung im Rahmen dieses Staatsvertrages" kann daher lediglich auf solche Eingrenzungen zielen, die verfassungsrechtlich zulässig sind. Sie ist mit anderen Worten deklaratorisch.

Damit ist sie einerseits nicht zwingend notwendig, bringt aber andererseits auch keine Beschränkungsmöglichkeiten, die nicht ohne sie denkbar wären. Die Formulierung des

§ 1 Abs. 2 hält sich denn auch im Rahmen des sonst Üblichen und unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

2. Festlegungen des SWR-Staatsvertrages hinsichtlich Zahl und Art der Programme - Programmerweiterung nur über Änderungen des Staatsvertrages (§ 3 Abs. 1 und Abs. 3 StV)

Zu den kontrovers erörterten Regelungen des StV gehört insbesondere die Festlegung des SWR auf eine in § 3 Abs. 1 näher festgelegte Zahl von Programmen mit jeweils einer bestimmten "Programmfarbe" . Weitere Programme des SWR sollen "im Rahmen der Bestands- und Entwicklungsgarantie" gemäß § 3 Abs. 3 nur auf der Grundlage besonderer staatsvertraglicher Vereinbarung zulässig sein.

Diese Regelungen des SWR-Staatsvertrages kontrastieren mit der bisherigen Rechtslage bei SDR und SWF. In den dortigen Rechtsgrundlagen gibt es bislang keine Festlegung der Zahl und Arten der Programme, sondern es werden lediglich allgemeine Programmgrundsätze aufgestellt. Die Fortentwicklung des Programmangebots ist bei SDR/SWF Selbstverwaltungsangelegenheit der Anstalten. Diese bemühen sich dabei nötigenfalls im Rahmen des Gebührenverfahrens um zusätzliche Finanzmittel und müssen sich andererseits gegebenenfalls wegen weiterer Übertragungskapazitäten gemäß den Grundsätzen des Landesmediengesetzes an die Landesanstalt für Kommunikation wenden.

Es ist festzustellen, daß in anderen neueren Rundfunk-Staatsverträgen teilweise ähnliche Regelungen wie in § 3 SWR-StV enthalten sind.

Insgesamt gewinnt man im Vergleich mit diesen Bestimmungen den Eindruck, daß § 3 SWR-StV eine Kumulation der bisher anderwärts vorgesehenen Regulierungsdichte mit sich bringt. Vor allem stellt der ausdrückliche Staatsvertragsvorbehalt des § 3 Abs. 3 für Programmerweiterungen eine Neuerung dar.

a) Die Programmfestlegungen des § 3 Abs. 1 StV

aa) Darstellung der Regelung

Gemäß § 3 Abs. 1 StV veranstaltet der SWR:

- Je 2 Landeshörfunkprogramme für BW und für RhPf. Von diesen zusammen 4 Programmen ist jeweils eines informationsbetont und das andere regional ausgerichtet. Unter "regional" sind dabei Subeinheiten unterhalb des Landes (z.B. Region Stuttgart) und oberhalb der lokalen Ebene (z.B. Esslingen) zu verstehen. In diesen Landeshörfunkprogrammen sind regionale Fenster zulässig.

- Zwei gemeinsame Hörfunkprogramme für BW und RhPf, von denen je eines kulturell und das andere als Musik-Programm vorwiegend für jüngere Menschen ausgerichtet sein soll. Diese Programme sollen einerseits landes- und regionalbezogene Inhalte haben, andererseits sind regionale und landesbezogene Fenster nicht zulässig (mit Ausnahme eines Regionalfensters für den Regierungsbezirk Stuttgart im Rahmen des Musikprogrammes).[1]

- Je ein gesondertes Landesfernsehprogramm für BW und RhPf. Bis zu 70% hiervon sollen aber aus einem gemeinsamen, zeitgleich zu sendenden Mantelprogramm bestehen. Hier sind regionale und landesbezogene Fenster ausdrücklich für zulässig erklärt.

Damit werden zugelassen:

- 2 SWR-Gemeinschaftsprogramme und getrennt gezählt 4 Landesprogramme BW/RhPf.

- Im Fernsehen besteht eine Art "Zwitter", d.h. 2 gesonderte Landesprogramme, die aber mehrheitlich einheitlich senden sollen.

Je nachdem, wie man zählt, ergeben sich auf diese Weise in der Summe zwischen 5 und 8 künftige Programme des SWR.

Diese komplizierten Programmfestlegungen erklären sich aus dem Vergleich mit der bisherigen Programmstruktur von SDR und SWF.

Im Bereich der o.g. 2 x 2 = 4 künftigen Landeshörfunkprogramme des SWR senden bisher SDR und SWF je ein Informationsprogramm mit unterhaltenden Elementen (SDR 1 und SWF 1) für ihr jeweiliges Sendegebiet, sowie der SDR gemeinsam mit dem SWF für Baden-Württemberg ein mehrfach auseinandergeschaltetes "Infotainment"-Programm mit viel volkstümlicher Musik (S 4) und der SWF ein ähnliches Programm für Rheinland-Pfalz (SWF 4).

Bei den o.g. gemeinsamen Hörfunkprogrammen existiert bereits heute das Programm S 2-Kultur für BW und RhPf, gemeinsam von SDR/SWF gestaltet. Dagegen sollen die beiden für jüngere Zuhörer gedachten Programme SDR 3 und SWF 3 (Pop- und Rockmusik, aber im Sinne von Infotainment mit Wortanteilen verbunden) beim SWR in ein entsprechendes gemeinsames Programm fusionieren, das dann vom regionalen Fensterverbot des § 3 Abs. 1 StV (Ausnahme: Stuttgart) erfaßt würde.

Beim Fernsehen gibt es z. Zt. das gemeinsame SW 3-Programm (BW, RhPf und Saar), dessen auseinandergeschaltete Landesanteile für BW und RhPf bisher mit ca. 20% geringer liegen als dies für die SWR-Regelung vorgesehen ist.

Zählt man bei der jetzigen Regelung im Hörfunk zusammen, ergeben sich 6 zwischen SDR und SWF bzw. zwischen BW und RhPf getrennte Programme und 1 Gemeinschaftsprogramm. Beim Fernsehen ist die Gemeinsamkeit in SW 3 etwas größer als dies künftig der Fall sein soll.

In einer Gesamtaddition ergeben sich damit heute zwischen 8 und 9 Programme im Bereich von SDR und SWF.

Die gewisse Verringerung der SWR-Programmzahl im Vergleich zum status quo erklärt sich offenbar aus der amtlich bekundeten Absicht, die Landesidentität von BW und RhPf durch Schaffung landesbezogener einheitlicher Programmarten zu stärken und auf Dauer wirtschaftlichere Strukturen zur Entlastung des Gebührenzahlers zu schaffen.

bb) Rechtliche Beurteilung

Bei der rechtlichen Beurteilung dieser vielgestaltigen Neuregelung ist davon auszugehen, daß die Rundfunkfreiheit der Anstalten in erster Linie Programmfreiheit ist. Die Entscheidung im Hinblick auf Anzahl und Umfang der Programme ist daher "primär" (Hervorhebung Verf.) Sache der Rundfunkanstalten. Auf der anderen Seite hat die Rechtsprechung seit der gesetzlichen Einführung der dualen Rundfunkordnung in den 80er Jahren betont, daß zwar die unerläßliche Grundversorgung im Sinne des klassischen Rundfunkauftrages in Information/ Meinungsbildung/Kultur und Unterhaltung den öffentlich-rechtlichen Anstalten obliegt. Andererseits ist ausschlaggebend, daß das deutsche Rundfunksystem in seiner Gesamtheit dem verfassungsrechtlich Gebotenen im Rahmen des dualen Systems entspricht. Innerhalb der inzwischen über den Länderrundfunkstaatsvertrag gesetzlich begründeten dualen Rundfunkordnung bedeutet dies, daß der Gesetzgeber, soweit den Anstalten für die Grundversorgung hinreichende Möglichkeiten zur Veranstaltung der erforderlichen Programme gegeben sind, auch der privaten Rundfunkseite den nötigen Entfaltungsraum zu verschaffen hat. Daher sind gesetzliche Programmbegrenzungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, wie sie in den verschiedenen o.g. Staatsverträgen im letzten Jahrzehnt verschiedentlich vorgesehen wurden, als allgemeine Gesetze im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich grundsätzlich möglich. Sie müssen sich jedoch im Sinne der Güterabwägungslehre mit Blick auf die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG als verhältnismäßig erweisen, d.h. die Programmfreiheit der Anstalten nicht über Gebühr einschränken.

Bei der Regelung des § 3 Abs. 1 StV ist festzustellen, daß sie in ihrer Gesamtintensität (Festlegung der Zahl und der "Programmfarben") noch etwas über die erwähnten Vorgängerregelungen hinausgeht und sich auf diese Weise an der Grenze des Zulässigen bewegt.

Andererseits bezweckt § 3 Abs. 1 StV nicht eine willkürliche Einschränkung der Programmfreiheit als solcher, sondern beruht auf anderen Sachgründen. Die Zahl der Programme des SWR mit seinen beiden Landessendern Mainz und Stuttgart bewegt sich, wie immer man rechnet, nur begrenzt unterhalb der bisher für SDR und SWF addiert zur Verfügung stehenden Programmezahl.

Dabei ist zu beachten, daß bei einer Fusion zweier Anstalten zu einer einzigen auch unter Berücksichtigung der Schaffung der beiden Landessender Mainz und Stuttgart unter dem SWR-Dach eine geringfügige Programmekonzentration eine Konsequenz darstellt, die sich wirtschaftlich/finanziell legitimieren läßt. Man wird daher prima facie davon ausgehen können, daß mit dem neuen, in § 3 Abs. 1 StV festgelegten status quo des SWR sich die Grundversorgung im Südwesten zunächst vergleichbar gewährleisten läßt wie bisher über die Programme von SDR und SWF.

In diese Richtung weist auch ein Vergleich des SWR mit dem o. g. Programmumfang ähnlicher Mehrländeranstalten wie im Falle des NDR oder des MDR.

Entsprechend ist bei der in ihrer Ausführlichkeit ziemlich weitgehenden Umschreibung der "Programmfarben" zu berücksichtigen, daß hiermit in erster Linie die bisherige Grundstruktur der SDR/SWF-Programme in etwas gewandelter Form fortgeschrieben werden soll.

Dies wäre ein im Sinne der Aufrechterhaltung der bisherigen Grundversorgung verständlicher Gesichtspunkt, der nicht eine inhaltliche "Programmknebelung" zum Ziel hat. Auch dürften die Umschreibungen der "Programmfarben" in § 3 Abs. 1 im Sinne "programmleitender Entscheidungen" noch hinreichend allgemein sein, um der künftigen Anstalt bei der eigentlichen Programmgestaltung den notwendigen programmatischen Spielraum zu belassen.

Insgesamt erscheint daher die Festlegung der Zahl und Art der Programme des SWR in § 3 Abs. 1 StV, was zunächst den status quo ab 1998 angeht, verfassungsrechtlich noch vertretbar.

Der Gesetzgeber dürfte allerdings mit einer so eingehenden Regelung den ihm zur Verfügung stehenden Spielraum weitgehend "ausgereizt" haben.

b) Programmerweiterungen unter Staatsvertragsvorbehalt (§ 3 Abs. 3 StV)

aa) Darstellung der Regelung

Der Grundversorgungsauftrag , der dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk innerhalb der dualen Rundfunkordnung verfassungsrechtlich obliegt, ist nicht in Gestalt des derzeitigen status quo ein für alle Mal fest umrissen. Er ist vielmehr für neue technische Formen ebenso wie für neue Programminhalte oder auch für neue Publikumsinteressen entwicklungsoffen ("dynamischer Grundversorgungsauftrag"). Die Rechtsprechung nennt dies die Entwicklungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die neben seiner Bestandsgarantie steht. Diese Garantien sind auch in §§ 11 ff. des Länderrundfunkstaatsvertrages (Fassg. 1996) niedergelegt. Die Entwicklungsgarantie ist nicht unbegrenzt, sondern versteht sich im Rahmen der dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk verfassungsrechtlich/gesetzlich übertragenen Aufgaben, also insbesondere der Grundversorgung. § 3 Abs. 3 StV geht von dieser Bestands- und Entwicklungsgarantie aus, wenn er weitere Programme des SWR in der Zukunft auf der Grundlage besonderer staatsvertraglicher Vereinbarung für zulässig hält (Staatsvertragsvorbehalt). Diese Bindung künftig zuzulassender Programme an eine staatsvertragliche Regelung bedeutet eine neuartige Einschränkung der Programmfreiheit des SWR. Sie findet sich in den bisherigen vergleichbaren Staatsverträgen mit einer gewissen Ausnahme nicht.

bb) Rechtliche Beurteilung

Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung des § 3 Abs. 3 StV ist davon auszugehen, daß die Programmgestaltung als Kern der Rundfunkfreiheit primär Sache der Anstalten ist. Dies schließt auch die Programmerweiterung ein. Wenn der Staat über einen Staatsvertragsvorbehalt in diesen engeren Bereich der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG eingreifen will, muß er dies mit verfassungsrechtlich überzeugenden Gründen legitimieren. Ein solcher Eingriff muß zugleich auf das Notwendige begrenzt werden. Die Ratio des Staatsvertragsvorbehaltes dürfte vor allem in der staatlichen Rolle des Schirmherrn der von ihm zulässigerweise gesetzlich geschaffenen dualen Rundfunkordnung zu suchen sein. Der Staat hat für einen fairen Ausgleich zwischen den legitimen Interessen der öffentlichen und der privaten Seite dieser Ordnung zu sorgen, wie sie vor allem bundesweit in den §§ 11 ff., 20 ff. des allgemeinen Länder-Rundfunkstaatsvertrages (Fassung 1996) niedergelegt sind. Zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gilt dabei gemäß den feststehenden Grundsätzen der Rechtsprechnung ein grundsätzlicher Vorrang des Grundversorgungsauftrages. Die Anstalten haben technisch und inhaltlich umfassend die essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung und für das kulturelle Leben in Meinungsvielfalt sicherzustellen. Zur Erfüllung dieses Auftrages sind ihnen die erforderlichen technischen, finanziellen und auch programmlich-inhaltlichen Voraussetzungen zu gewährleisten. Soweit dies gegeben ist, hat der Gesetzgeber auf der anderen Seite für eine hinreichende Entfaltung des privaten Rundfunks zu sorgen, wobei an die Breite und Qualität des dortigen Programmangebots und an die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt nicht gleich hohe Anforderungen wie beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk gestellt zu werden brauchen.

Vor dem Hintergrund dieser verfassungsrechtlichen Grundsätze ergibt sich für § 3 Abs. 3 StV, der mit Recht die Bestands- und Entwicklungsgarantie ausdrücklich erwähnt, die Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung in dem Sinne, daß die Norm nur in einer Interpretation verfassungsgemäß ist, die den o.g. Grundsätzen gerecht wird. In diesem Zusammenhang ist der Bereich der Grundversorgung von solchen künftigen Programmen zu unterscheiden, die "jenseits der Grundversorgung" liegen.

(1) Programme, die der Grundversorgung zuzurechnen sind
Im Grundversorgungsbereich ist aus der primären Programmgestaltungsfreiheit des SWR eine Verpflichtung der Staatsvertragsländer zu entnehmen, weitere künftige Programme an den SWR zu vergeben, wenn die Notwendigkeit der Einführung solcher Programme aus den Erfordernissen der Weiterentwicklung der Grundversorgung überzeugend begründet worden ist. Die Länder sind bei derPrüfung solcher Anträge auf die Untersuchung beschränkt, ob diese Erfordernisse tatsächlich vorliegen. Ergibt sich auf diese Weise die Notwendigkeit einer Ergänzung der Grundversorgung, trifft den Staat gleichzeitig eine Finanzierungspflicht und die Obliegenheit, im Rahmen des Möglichen für die nötigen Übertragungswege zu sorgen.
(2) Programme, die nicht der Grundversorgung zuzurechnen sind
Etwas anders ist die Rechtslage bei künftigen Programmerweiterungen des SWR, die Programme außerhalb des Grundversorgungsauftrages betreffen.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist grundsätzlich nicht darauf beschränkt, nur im Rahmen der Grundversorgung programmlich tätig zu sein. Die Grundversorgung ist kein "Ghetto" , in welches der öffentlich-rechtliche Rundfunk ein für allemal eingesperrt ist.

Vor allem um eines sich anregend und belebend auf das Rundfunk-Gesamtangebot auswirkenden publizistischen Wettbewerbes und der Rundfunkfreiheit willen ist es dem Staat verwehrt, die Veranstaltung bestimmter Rundfunkprogramme einfach zu untersagen. Er hat vielmehr auch jenseits der Grundversorgung die freie Veranstaltung von Rundfunkprogrammen zu gleichen Bedingungen zwischen öffentlichem und privatem Rundfunk zuzulassen.

Allerdings darf der öffentlich-rechtliche Rundfunk außerhalb der Grundversorgung nicht alle möglichen Übertragungswege mittels neuer Programme zu Lasten der privaten Seite "verstopfen".

In diesem Bereich gilt nicht mehr der Vorrang der Grundversorgung, sondern die geplanten Programme der öffentlich-rechtlichen Anstalt beanspruchen den gleichen Rang bei Knappheit von Übertragungswegen wie die private Konkurrenz. Ebenso besteht hier keine unbedingte Finanzierungspflicht des Staates durch Änderung der Gebührenregelungen. Der Gesetzgeber braucht jenseits der Grundversorgung nicht jede Programmentscheidung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks finanziell zu honorieren. Nur diejenigen Programme, die im Rahmen des klassischen Rundfunkauftrages liegen, und so zu seiner Funktionserfüllung erforderlich sind, fallen unter die finanzielle Seite der Entwicklungsgarantie.

Im Bereich jenseits der Grundversorgung besteht somit auch bei einer verfassungskonformen Auslegung des § 3 Abs. 3 StV keine automatische Verpflichtung zur Zulassung begründeter künftiger SWR-Programme, sondern ein pflichtgemäßes Prüfungsermessen der Länder in Abwägung mit den legitimen Entfaltungsinteressen des privaten Rundfunks. Dies betrifft nicht nur die Zulassung neuer Programme, sondern u.a. auch in Baden-Württemberg die Berücksichtigung der Lage bei den technischen Übertragungswegen iVm der Tätigkeit der Landesanstalt für Kommunikation gemäß dem baden-württembergischen Landesmediengesetz.

cc) Ergebnis

Legt man die ausgeführte verfassungskonforme Auslegung zugrunde, dürfte § 3 Abs. 3 StV "gerade noch" verfassungsrechtlich vertretbar sein. Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß die vertragsschließenden Länder auch an dieser Stelle bis an die Grenzen ihrer Gestaltungsmöglichkeiten zu Lasten der Programmfreiheit des SWR gegangen sind.

c) Verbot regionaler und landesbezogener Fenster bei den beiden gemeinsamen Hörfunkprogrammen für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz (§ 3 Abs. 1, 2. Spiegelstrich StV)[2]

Einen besonders intensiven Eingriff in die Programmfreiheit des künftigen SWR verglichen mit der bisherigen programmlichen Lage bei SDR und SWF stellt das in § 3 Abs. 1, 2. Spiegelstrich StV ausgesprochene Verbot regionaler und landesbezogener Fenster bei den beiden gemeinsamen Hörfunkprogrammen für Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz dar.

Zugelassen werden soll insoweit lediglich ein regionales Fenster für den Regierungsbezirk Stuttgart im Rahmen des Musikprogramms. Als schärfster denkbarer Eingriff in den Kern der Rundfunkfreiheit bedarf ein solches Verbot einer gänzlich unanfechtbaren Begründung, wenn es verfassungsrechtlichen Bestand haben soll.

aa) Eingriff in den Grundversorgungsauftrag?

Wie bereits gezeigt, trägt der Staat in der dualen Rundfunkordnung Verantwortung dafür, daß der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinen Grundversorgungsauftrag erfüllen kann. Eine Beschränkung der Programmfreiheit des SWR durch ein Verbot regionaler und landesbezogener Fenster wäre daher von vornherein unzulässig, wenn hierdurch die Erfüllung des Grundversorgungsauftrages unmöglich gemacht würde.

Regionale Programme, zu denen auch Fensterprogramme zu rechnen sind, gehören jedoch nach der Rechtsprechung grundsätzlich nicht zur Grundversorgung.

Allerdings hat der baden-württembergische Verwaltungsgerichtshof kürzlich den Grundversorgungscharakter eines sendegebietsweiten Programmes (S 4) bejaht, das zu bestimmten Zeiten für regional bezogene Sendungen auseinandergeschaltet wird. Dem Urteil läßt sich jedoch nur entnehmen, daß die Integration regionaler Programme in ein Gesamtprogramm nicht den Grundversorgungscharakter des Gesamtprogramms entfallen läßt, nicht hingegen, daß regionale Programme zur Grundversorgung gehören. Hier kommt es jedoch nur auf die Bewertung des Verbotes der regionalen Fenster an.

Zwar hat der VGH angemerkt, daß für die Beantwortung der Frage, ob ein von einem öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter angebotenes Programm von der Grundversorgung erfaßt wird, nicht dessen isolierte Betrachtung maßgeblich ist. Entscheidend sei vielmehr, ob durch dieses Programm das Gesamtangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalters qualitativ erweitert wird und grundversorgungsspezifische Gesichtspunkte diese Erweiterung rechtfertigen.

Auch insoweit hat das Gericht aber nur festgestellt, daß das damals zu beurteilende Programm trotz der regionalen Auseinanderschaltung der Grundversorgung zuzurechnen war und hat sich nicht zu der Frage geäußert, ob diese der Grundversorgung förderlich ist.

§ 3 Abs. 1, 2. Spiegelstrich StV vereitelt damit, zumindest soweit ein Verbot regionaler Fenster geregelt wird, nicht die Erfüllung des verfassungsrechtlich gebotenen Grundversorgungsauftrages und verstößt insoweit nicht gegen die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 GG.

bb) Zulässiges Verbot jenseits der Grundversorgung?

In dem über die Grundversorgung hinausgehenden Bereich genießt die Veranstaltung öffentlich-rechtlichen Rundfunks keinen grundsätzlichen Vorrang.

Der Staat ist lediglich verpflichtet, Chancengleichheit herzustellen und zu wahren.